PNRR, le criticità attuative per il sud

Uno degli obiettivi più ambiziosi e strategici per il piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) è la riduzione dei divari territoriali. In particolare, quelli tra il sud Italia – storicamente svantaggiato soprattutto a livello socio-economico – e il resto del paese. A tale scopo il governo ha stabilito – con il decreto Legge n. 77 del 31 maggio 2021 – che alle regioni del mezzogiorno sia destinato almeno il 40% di tutte le risorse allocabili, previste dal PNRR e dal fondo complementare (Pnc).
I primi risultati evidenziano difficoltà amministrative e progettuali per gli enti del sud nella gestione di bandi e gare d’appalto. Sono gli stessi enti che hanno il triste primato nella classifica delle “criticità finanziarie” che spesso dipendono da inefficienze gestionali ed organizzative. E questo potrebbe portare alla perdita delle risorse; perdere forse l’ultimo treno per colmare il divario strutturale con il resto del paese.

di Paolo Longoni, Rosario Poliso e Pietro Paolo Mauro – Sistema Enti Locali S.r.l.s.

Il PNRR, una opportunità per il sud

Il fondamentale obiettivo del PNRR è quello di ridurre il divario socio-economico tra i territori. A tale scopo il governo ha stabilito – con il Decreto Legge n. 77 del 31 maggio 2021 – che alle regioni del mezzogiorno sia destinato almeno il 40% di tutte le risorse allocabili, previste dal PNRR e dal fondo complementare (Pnc).

Le organizzazioni centrali hanno quindi l’obbligo di legge di rispettare questa soglia per gli investimenti che prevedono risorse da destinare territorialmente. In questo quadro, il dipartimento per le politiche di coesione della presidenza del consiglio (Dpcoe) ha il compito di verificare periodicamente che gli enti titolari rispettino la quota indicata.

I primi risultati

I primi risultati sulla “Quota Mezzogiorno” sono stati resi pubblici dal Dpcoe lo scorso mese di marzo, su dati aggiornati al 31 gennaio 2022: ciò che emerge è che, da un lato, la soglia risulta mediamente rispettata (40,8% del totale delle risorse con destinazione territoriale) ma dall’altro, approfondendo i risultati, sono 9 su 22 le organizzazioni che registrano percentuali inferiori al 40%.

Un risultato che è indice di un chiaro segno di difficoltà progettuale degli enti locali del sud che spesso si trovano – rispetto ad altri competitors – in una condizione di svantaggio nella gestione di bandi e gare di appalto. Sono gli stessi enti che hanno purtroppo il triste primato nella classifica delle “criticità finanziarie”, ossia l’altra faccia della medaglia caratterizzata da inefficienze organizzative e gestionali.

Le risorse per il mezzogiorno

Il dipartimento per le politiche di coesione ha classificato le misure del PNRR (223) e del Pnc (30) che hanno una destinazione territoriale: trattasi di interventi già indirizzati territorialmente o che prevedono bandi di gara per allocare le risorse. Alla data del 31 gennaio risulterebbero indirizzate verso il sud una quota considerevole di risorse, pari a circa 86 miliardi di euro.

Va osservato che una parte rilevante delle risorse con vincolo di destinazione territoriale sono frutto di stime, non di fondi già ripartiti. E quando i dati sono “stimati” è chiaro che bisogna confrontarli con la realtà.

Le difficoltà di gestione dei bandi

Altra questione, non marginale, è quella relativa alle risorse di investimenti che, a seguito di bandi e garevengono distribuite tra i territori. Il fatto che il 40% di questi fondi vada al mezzogiorno dipende chiaramente anche dall’adesione o meno di soggetti pubblici e privati e dalle capacità amministrative e progettuali degli enti regionali e locali.

Al sud si registrano le maggiori difficoltà nella gestione dell’iter burocratico necessario per partecipare ai bandi del PNRR. Questo ha già portato – e rischia di portare anche in futuro – alla situazione paradossale per cui non viene presentato un numero di progetti sufficiente ad allocare il 40% degli investimenti al mezzogiorno.

L’impulso allo sviluppo del sud

La responsabilità di un impulso allo sviluppo del sud è del governo e degli enti titolari. Le difficoltà amministrative e gestionali che da sempre caratterizzano gli enti del mezzogiorno non devono pregiudicare l’accesso di questi territori alle risorse del PNRR. È un’occasione unica e irripetibile per ridurre il divario territoriale con il resto del paese.

Ma un interrogativo sorge spontaneo: cosa si può fare per cogliere l’obiettivo e non perdere un treno così importante? È necessario introdurre un meccanismo di salvaguardia per rispettare effettivamente la “quota mezzogiorno” del 40%.

In tale ottica, sono state tre le scelte ad oggi operate:

  • destinare comunque le risorse mancanti ai territori meridionali attraverso un nuovo bando vincolato al sud; assegnandole a progetti presentati sempre da una regione del mezzogiorno, anche se questa ha esaurito la propria quota di progetti finanziabili;
  • allocare i fondi scorrendo le graduatorie, a prescindere dalla localizzazione dei progetti;
  • non prevedere alcun criterio per ripartire i fondi non allocati a sud.

È chiaro che preferire meccanismi funzionali alla salvaguardia della quota sud è l’unica strada per centrare l’obiettivo. La scelta di reinvestire i fondi in bandi vincolati al sud, dà più tempo agli enti di organizzarsi e quindi colmare, in una certa misura, le difficoltà amministrative e progettuali. Oltre a essere l’unica tra le tre opzioni percorse finora, a essere in linea con l’obbligo di legge a cui è vincolata la soglia del 40%.

Tuttavia, questa fino ad oggi è stata una scelta minoritaria: è necessario introdurre dei vincoli validi per tutti gli enti titolari, affinché implementino questa o altre soluzioni efficaci per salvaguardare sempre il rispetto della quota, a prescindere dalle capacità amministrative dei territori meridionali; insistere affinché le risorse restino al sud.

Il capitale umano

Lo sviluppo del sud non può prescindere da una effettiva allocazione delle risorse nelle zone più svantaggiate. Ma non basta. È necessario progettareattuare e rendicontare. Ogni singola fase è essenziale per centrare gli obiettivi. E ciò sarà possibile solo avendo a disposizione risorse umane in grado di migliorare la qualità gestionale e istituzionale degli enti locali.

Se non si vuole sprecare l’occasione offerta dal nuovo ciclo di programmazione 2021-2027 e le ingenti risorse messe a disposizione dal Recovery Plan, una politica volta a migliorare il livello di capitale umano e la qualità socio-istituzionale rappresenta una strada obbligata per migliorare l’impatto degli interventi nelle regioni meridionali. In particolare, si rendono necessari piani formativi per dotare la nuova pubblica amministrazione di quelle competenze interdisciplinari necessarie per gestire la complessità e le tecnicalità richieste per una più efficiente gestione delle risorse pubbliche.

Le assunzioni per i progetti PNRR presentano ancora molti ostacoli. Non si registrano particolari criticità per il personale destinato ai progetti di cui gli enti hanno la titolarità diretta, perché i costi possono essere posti a carico del PNRR (art.1, comma 1, D.L. n. 80/2021), seppure con i limiti percentuali rispetto al quadro economico fissati dalla Rgs (Circolare 4/2022).

Le criticità emergono invece con le assunzioni necessarie alle iniziative di assistenza tecnica e per il rafforzamento delle funzioni ordinarie dei servizi interni, da caricare sui bilanci locali.

Queste assunzioni sono effettuate in deroga ai tetti ordinari, salvo il limite di spesa aggiuntiva determinata con i parametri ex articolo 31-bis, comma 1 del D.L. n. 152/2021. Tuttavia, a differenza delle assunzioni a carico del PNRR, per cui il D.L. n. 77/2021 autorizza a iscrivere in bilancio gli stanziamenti di entrata e spesa anche in esercizio o in gestione provvisoria, per le variazioni al bilancio provvisorio necessarie per le assunzioni a carico dell’ente questo non è possibile.

Invece, per l’ingresso di nuovo personale, le risorse utilizzabili in esercizio provvisorio sul bilancio provvisorio (competenza 2022 del bilancio pluriennale 2021-2023) sono limitate alle disponibilità , sempre se esistono, derivanti dalle economie per assunzioni programmate nell’anno precedente per il 2022 e non effettuate, e alle minori spese non programmate nell’anno precedente per cessazioni dal servizio che interverranno nello stesso anno.

Ma anche qualora le risorse finanziarie fossero reperibili, l’articolo31-bis, comma 1 del D.L. n. 152/2021 pone un nuovo ostacolo, in quanto esso stabilisce che “le assunzioni sono subordinate all’asseverazione da parte dell’organo di revisione del rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio”.

Il problema sta nel fatto che l’organo di revisione non è in condizione di avallare una spesa pluriennale che, in esercizio provvisorio, può essere impegnata solo sul bilancio provvisorio 2022 e non sugli ancora inesistenti stanziamenti di bilancio 2023 e 2024; di conseguenza non può asseverare il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio.

È chiaro che il differimento dei termini di approvazione del bilancio costituisce ed ha costituito un limite al potenziamento dell’organico dell’ente, compromettendo il raggiungimento degli obiettivi PNRR.

I punti su cui intervenire

La mancanza di personale e l’insufficienza delle competenze costituisce una criticità perché mancando nei bandi la necessaria assistenza tecnica viene meno un braccio operativo. Ma le criticità sembrerebbero non riguardare solo l’aspetto umano: mancherebbe una standardizzazione delle procedure da inserire negli stessi bandi di gara, semmai proposti dalla stessa Agenzia per la coesione.

Ed infine, non per importanza, si avverte la necessità di un coordinamento territoriale che individui le priorità ed eviti duplicazioni sui territori.

Salire su un treno in corsa è sempre difficile, ma non impossibile. Abbiamo il dovere di provarci; centrare l’obiettivo, per le future generazioni.

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Fonte Seac spa